KORUPCIJOS PASIREIŠKIMO TIKIMYBĖS NUSTATYMAS. Mokymo medžiaga

Transcription

1 KORUPCIJOS PASIREIŠKIMO TIKIMYBĖS NUSTATYMAS Mokymo medžiaga Vilnius, 2017

2 Projektas,,Viešojo sektoriaus įstaigų darbuotojų kvalifikacijos tobulinimas antikorupcinės aplinkos kūrimo ir korupcijos prevencijos priemonių vykdymo srityse Nr ESFA-V Mokymų medžiaga parengta pagal mokymų programą Korupcijos pasireiškimo tikimybės nustatymas - P (VT)-17/3. Mokymų programos organizatorius VšĮ Galimybių plėtra Mokymo medžiagos rengėjai: 1. Eglė Kavoliūnaitė-Ragauskienė, el. paštas egle.kavoliunaite@gmail.com, tel Tomas Šedbaras, el. paštas tomas@sedbaras.lt, tel Mokymo medžiagos apimtis: 8 ak. val. 2

3 TURINYS 1. Poreikis nustatyti korupcijos pasireiškimo tikimybę įstaigoje. Korupcijos pasireiškimo tikimybės nustatymo vieta korupcijos rizikos vertinimo sistemoje psl. 2. Korupcijos rizikos analizės mechanizmai: užsienio geroji praktika psl. 3. Įstaigos veiklos sričių sąrašo sudarymas ir korupcijos rizikos veiksnių priskyrimas veiklos sritims psl. 4. Korupcijos pasireiškimo tikimybės nustatymo tam tikroje veiklos srityje poreikio įvertinimas psl. 5. Įstaigos veiklos sričių, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė, įvertinimas. Atskirų ūkinės veiklos sričių didžiausios korupcijos rizikos...25 psl. 6. Motyvuotos išvados dėl įstaigos veiklos sričių, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė, surašymas psl. 7. Korupcijos rizikos mažinimas įstaigos veiklos srityse, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė...39 psl. 8. Korupcijos pasireiškimo tikimybės įvertinimo atlikimo problemos...42 psl. 9. Rekomenduojama literatūra psl. 3

4 1 tema. Poreikis nustatyti korupcijos pasireiškimo tikimybę įstaigoje. Korupcijos pasireiškimo tikimybės nustatymo vieta korupcijos rizikos vertinimo sistemoje Prieš pradedant kalbėti apie antikorupcinės aplinkos kūrimo poreikį, svarbu suvokti pagrindinius susijusius terminus Užduotis. a) Dalyvių prašoma apibūdinti, kaip jie supranta: Kas yra korupcija? Kas yra integralumas? Kas yra korupcijos pasireiškimo tikimybė? Kas yra korupcijos rizika? Kas yra korupcijos rizikos veiksniai? b) Diskusijos apibendrinimas. Kas yra korupcija? Nėra universalaus korupcijos apibrėžimo. Korupcija bendriausiai apibrėžiama kaip piktnaudžiavimas patikėta galia siekiant asmeninės naudos. Tačiau neretai ji apibrėžiama siauriau, pvz., Pasaulio bankas korupciją apibrėžia kaip tiesioginį ar netiesioginį vertę turinčio objekto siūlymą, davimą, gavimą ar prašymą siekiant, kad kita šalis atliktų netinkamus veiksmus (UK Anti-Corruption Plan). Korupcija valstybės tarnautojo ar jam prilyginto asmens tiesioginis ar netiesioginis siekimas, reikalavimas arba priėmimas turtinės ar kitokios asmeninės naudos (dovanos, paslaugos, pažado, privilegijos) sau ar kitam asmeniui už atlikimą arba neatlikimą veiksmų pagal einamas pareigas, taip pat valstybės tarnautojo ar jam prilyginto asmens veiksmai arba neveikimas siekiant, reikalaujant turtinės ar kitokios asmeninės naudos sau arba kitam asmeniui ar šią naudą priimant, taip pat tiesioginis ar netiesioginis siūlymas ar suteikimas valstybės tarnautojui, jam prilygintam asmeniui turtinės ar kitokios asmeninės naudos (dovanos, paslaugos, pažado, privilegijos) už atlikimą arba neatlikimą veiksmų pagal valstybės tarnautojo ar jam prilyginto asmens einamas pareigas, taip pat tarpininkavimas darant nurodytas veikas (Specialiųjų tyrimų tarnybos (STT) direktoriaus 2011 m. gegužės 13 d. įsakymas Nr (toliau STT direktoriaus rekomendacijos)). Korupcija gali būti suprantama aprašomuoju ir vertinamuoju požiūriu. Aprašomuoju požiūriu korupcija suprantama kaip tam tikrų taisyklių pažeidimas. Pvz., kyšininkavimas yra draudžiamas, todėl pažeidus taisyklę, gresia sankcijos. Tačiau toks požiūris labai siauras, jis neįvertina tų atvejų, kai egzistuoja sisteminiai trūkumai ir korupcija yra neišsamiai ar netinkamai kriminalizuota teisės aktais. Todėl svarbesnis yra vertinamasis požiūris, t. y. korupcija laikant visus atvejus, kada yra piktnaudžiaujama patikėta galia siekiant asmeninės naudos. Toks požiūris leidžia pažvelgti ir į tas situacijas, kada korupcijos teisinis reguliavimas yra netinkamas (Council of Europe. Project Against Corruption In Albania (Paca) Technical Paper. Corruption Risk Assessment Methodology Guide, 2010). Kas yra integralumas? Lietuvoje dar vadinamas atsparumu korupcijai (žr. Lietuvos atsparumo korupcijai tyrimas. Transparency International, 2011). Tačiau integralumas yra platesnis ir apima 4

5 ne tik atsparumą korupcijai, bet ir kitas priemones, kurios lemia, kad korupcija įstaigoje ar organizacijoje neatsirastų. Žodis integralumas kilęs iš lotyniško būdvardžio integer (liet. visas, užbaigtas) ir reiškia vidinį išbaigtumą, pasižymintį tokiomis savybėmis kaip sąžiningumas ir charakterio nuoseklumas, vidinių prieštaravimų nebuvimas. Teigiama, kad asmens elgesys yra integralus, jei asmuo elgiasi pagal savo deklaruojamas vertybes, įsitikinimus ir principus, neleidžiančius jam elgtis korumpuotai. Etikos sistemoje integralumas dažnai yra suvokiamas kaip priešingybė veidmainiškumui, vidinį darnumą iškeliant kaip vertybę; o subjektai, kurių vertybės tarpusavyje prieštarauja, turėtų atsiskaityti už šiuos neatitikimus arba keisti savo įsitikinimus. Transparency International paprastos kalbos vadovas (TI plain language guide) integralumą apibrėžia kaip individo ar institucijų elgesio ir veiksmų atitikimą jų turimiems moralės ar etiniams principams ir standartams, neleidžiantiems šiam asmeniui ar institucijai elgtis korumpuotai (Lietuvos atsparumo korupcijai tyrimas. Transparency International, 2011). Kas yra korupcijos pasireiškimo tikimybė? Tai prielaida, kad tam tikri įstaigos veiklą veikiantys išoriniai ir (ar) vidiniai ir (ar) individualūs rizikos veiksniai sudarys galimybes atsirasti korupcijai (STT direktoriaus rekomendacijos, 2011). Kas yra korupcijos rizika? Tai rizikos įstaigos tikslų, misijos ir uždavinių įgyvendinimui, kylančios iš išorinių, vidinių, individualių ar darbinio proceso veiksnių. Remiantis Korupcijos rizikos vertinimo viešosiose institucijose Pietryčių Europoje lyginamąja analize ir metodologija (Corruption Risk Assessment in Public Institutions in South East Europe Comparative Researsh and Methodology) (Regional Cooperation Council (RCC), Regional Anti- Corruption Initiative (RAI), 2015), svarbiausios korupcijos rizikos yra: - rizika, kad pareigūnas / tarnautojas / darbuotojas ims ar prašys duoti kyšį; - rizika, kad bus piktnaudžiaujama tarnybine padėtimi siekiant privačios naudos; - rizika piktnaudžiauti viešaisiais fondais tenkinant privačius interesus; - rizika, kad neteisėtai ar neetiška išorine įtaka bus daromas spaudimas tarnautojui / pareigūnui / darbuotojui; - interesų konflikto rizika. Kas yra korupcijos rizikos veiksniai? Tai individo, institucijos ar proceso bruožai ar ypatybės, kurie padidina korupcinio elgesio, integralumo pažeidimo, neetiško elgesio ar kitos elgsenos, kuri gali turėti neigiamą poveikį viešojo sektoriaus institucijos tikslams pasiekti, tikimybę. Korupcijos rizikos veiksniai tai įvairios aplinkybės, kurios gali paskatinti, sukelti ar leisti korupcinį ar neetišką elgesį (RCC RAI, 2015). Korupcijos rizikos veiksniai sąlygos, įvykiai ir aplinkybės, galinčios sudaryti prielaidas korupcijai (STT direktoriaus rekomendacijos, 2011). Kiekviena rizika yra rizikos veiksnio ar rizikos veiksnių grupės pasekmė. Remiantis R. Klitgaard (1998) korupcijos formule K=M+D-A-S, korupcija lygu monopolija plius diskrecija minus atskaitomybė minus skaidrumas. Nors ši formulė dažnai kritikuojama kaip per siaura, tačiau nėra ginčijamasi dėl to, kad monopolija ir diskrecija viešajame sektoriuje turėtų būti ribota, tuo tarpu atskaitomybė ir skaidrumas turėtų būti naudojami kuo plačiau. Tais atvejais, kai monopolija ir diskrecija yra neišvengiami (todėl yra teisėti), ypatingas dėmesys turėtų būti skiriamas taisyklėms, skirtoms užkirsti kelią piktnaudžiavimui. 5

6 Kaip bus nurodyta toliau, Lietuvoje pasirinktas korupcijos pasireiškimo tikimybės nustatymo modelis grindžiamas akcentuojant būtent inter alia korupcijos rizikos veiksnius, susijusius su diskrecija ir monopoliu. Sistemiškai korupcijos rizikos veiksniai gali būti vertinami iš skirtingų perspektyvų. Remiantis tuo, kuriame lygmenyje korupcijos rizikos veiksniai egzistuoja, išskiriama: 1) išoriniai ir sisteminiai rizikos veiksniai (veiksniai, kurių institucija nekontroliuoja, bet turėtų apie juos žinoti); 2) vidiniai (organizaciniai, instituciniai) rizikos veiksniai (veiksniai, kuriuos institucija ir sektorius kontroliuoja, kurie yra institucijos ar sektoriaus veiklos, tokios, kaip gero valdymo taisyklės ir politika, valdymas, sprendimų priėmimas, operacijų atlikimo gairės ir kitos vidinės taisyklės, įgalinančios organizaciją įgyvendinti savo tikslus, misiją ir uždavinius); 3) individualūs rizikos veiksniai (veiksniai, kurie motyvuoja valstybės tarnautojus ar kitus susijusius asmenis imtis korupcinių ar neetiškų veiksmų); 4) darbo proceso rizikos veiksniai (veiksniai, kurie kyla dėl darbo procedūrų ir procesų institucijose). Rizikos veiksnio rūšis Rizikos veiksnių pavyzdžiai Išoriniai ir sisteminiai rizikos veiksniai - neaiškūs ar nesuderinti teisės aktai, reguliuojantys tam tikro sektoriaus, konkrečios darbo srities institucijoje, projekto ir t. t. procedūrą, įskaitant neaiškias teisės aktų formuluotes; - teisinės bazės, skirtos kovai su korupcija ir integralumo stiprinimui, nebuvimas (baudžiamasis kodeksas, interesų konfliktų reguliavimas, teisė gauti informaciją iš institucijų, lobistinės veiklos reguliavimas, pranešėjų apsauga), įskaitant baudas už antikorupcinių teisės aktų pažeidimus; - neaiškios institucijų kompetencijos; - neapibrėžtos institucijos darbo procedūros; - neefektyvus teisėsaugos darbas; - neefektyvi ar nepakankama institucijos veiklos priežiūra ir kontrolė; - neskaidrūs viešųjų finansų procesai; - silpnas ar klaidingas tinkamo viešojo sektoriaus funkcionavimo supratimas. Vidiniai rizikos veiksniai - silpnos strateginės ir veiklos gairės (politikos) ar neadekvačios politikos, procedūros ar 6

7 sistemos; - chroniškos nesėkmės vykdant egzistuojančias politikas, procedūras ar sistemas; - neaiškus institucijos, projekto mandatas; - silpni ar tarpusavyje nesuderinti vidiniai teisės aktai; - nėra įspėjimo sistemų, pranešančių apie įvairias netinkamas praktikas; - silpnos valdymo ir administravimo priemonės, įskaitant valdymo nesėkmes (vidurinio ar aukštesnio lygmens vadovai arba nesupranta, kad atliekami korupciniai veiksmai, arba tokius veiksmus toleruoja, žiūri pro pirštus; - nepakankama ar silpna darbo priežiūra, kontrolė ar auditas; - neegzistuoja taisyklės ar procedūros, skatinančios skaidrumą ir integralumą, silpna organizacinė kultūra (neaiškios žinutės apie tai, kas priimtina, netinkamas požiūris į kolegas ar vadovybę, skaidrumo ir integralumo taisyklių neveikimas, blogi darbo įpročiai ir pan.); - nepakankama ar netinkama mokymų ir švietimo sistema, įskaitant vadovus ir prižiūrėtojus; - nepakankami žmogiškieji, finansiniai ir laiko ištekliai; - valstybės tarnautojai turi pernelyg plačius įgaliojimus, neatitinkančius jų pareigų. Individualūs rizikos veiksniai - nežinojimas; - integralumo nebuvimas (amoralumas); - praktinių įgūdžių trūkumas; - spaudimas darbo aplinkoje; - konkretaus darbuotojo nepakankama darbo priežiūra ar patikra; - netinkami santykiai su klientais; - interesų konfliktų deklaracijos nepildymas; - nepasitenkinimo ir nesąžiningumo jausmas 7

8 darbe. Darbo proceso rizikos veiksniai - tarnautojai turi didelę autonomiją ir diskreciją priimdami sprendimus; - neskaidrus ar nefiksuojamas sprendimų priėmimas; - silpnas darbo procesų organizavimas; - darbo proceso ir procedūrinės spragos, kurie lemia, kad už tam tikrus veiksmus ar jų neatlikimą niekas neprisiima atsakomybės; - darbo kontrolės trūkumas. (RCC RAI, 2015) Argumentai, kodėl reikia nustatyti korupcijos pasireiškimo tikimybę: - Viešasis interesas; - Reguliacinis įpareigojimas; - Ekonomikos plėtra; - Demokratijos plėtra; - Galimybės kurti socialinę gerovę; - Galimybė stiprinti nacionalinį saugumą; - Viešųjų paslaugų teikimo kokybės gerinimas; - Materialinės žalos įstaigai prevencija; - Reputacinės žalos įstaigai prevencija; - Antikorupcinė įstaigos kultūra; - Konkretaus vadovo / tarnautojo / darbuotojo reputacija. Korupcijos pasireiškimo tikimybės nustatymas vienas iš antikorupcinės aplinkos viešojo sektoriaus įstaigoje ar organizacijoje elementų. Antikorupcinės aplinkos įstaigoje elementai: - Valstybės tarnautojų / darbuotojų tolerancijos korupcijai nustatymas; - Korupcijos pasireiškimo tikimybės nustatymas; - Teisės aktų projektų antikorupcinis vertinimas; - Informacijos apie asmenis gavimas; - Valstybės tarnautojų ir darbuotojų antikorupcinis švietimas; - Antikorupcijos komisijų ir asmenų, atsakingų už korupcijos prevenciją, veikla; 8

9 - Elgesio kodeksai; - Privačių interesų deklaravimas; - Turto ir pajamų deklaravimas; - Pranešėjų apsaugos užtikrinimas; - Pažeidimų tyrimas; - Korupcijos prevencijos programų ir planų rengimas, koordinavimas ir įgyvendinimas. Korupcijos rizikos analizė turėtų būti: - viena iš organizacijos veiklų, numatytų organizacijos strateginiuose ir planavimo dokumentuose; - atliekama sistemiškai, struktūruotai ir laiku; - grindžiama visa turima informacija apie organizacijos veiklą ir jos kontekstą; - atliekama vidinių ir išorinių ekspertų; - aiškiai apibrėžianti atsakomybes ir užtikrinanti išvadų nešališkumą; - atlikta naudojantis komunikacija ir konsultacijomis. (Kuyumdzhieva, 2016) Pačios įstaigos neatlieka korupcijos rizikos analizės, joms tą padeda daryti STT. Viešojo sektoriaus įstaigos ir organizacijos tik nustato korupcijos pasireiškimo tikimybę savo veiklos srityse. Tose įstaigos veiklos srityse, kur egzistuoja didelė korupcijos tikimybė, STT atlieka korupcijos rizikos analizę. Įstaiga nustato korupcijos pasireiškimo tikimybę atskirose srityse Veiklos srityse, kuriose egzistuoja didelė korupcijos tikimybė STT atlieka korupcijos rizikos analizę Valstybės ir savivaldybės įstaigų bei privataus sektoriaus įmonių skirtumai atliekant korupcijos rizikos analizę: - Patirtis. Daugelyje privačių įmonių įmonės rizikos vertinimas yra vienas esminių atitikties procedūrų punktų. Įmonės susirūpinusios valdyti savo rizikas ne tik dėl vidinių santykių ir atskaitomybės prieš klientus ir savininkus, bet ir dėl to, kad įmonės, besilaikančios griežtų atitikties procedūrų, kai kuriose valstybėse gali išvengti kaltinimų ar gali gauti santykinai mažesnę bausmę nei tos, kurios nesilaiko. Lietuvoje taip pat siekiama įdiegti panašią 9

10 praktiką. Baudžiamojo kodekso 20 str. 4 d. numatyta, kad Juridinis asmuo gali atsakyti už kontroliuojamo arba jam atstovaujančio kito juridinio asmens (...) padarytas nusikalstamas veikas, jeigu jos padarytos pirmiau nurodyto juridinio asmens naudai jame vadovaujančias pareigas einančio ar jo įgalioto asmens nurodymu ar leidimu arba dėl nepakankamos priežiūros ar kontrolės. Taigi, ir Lietuvoje juridinių asmenų atsakomybė yra siejama su nepakankamos kontrolės darbuotojų atžvilgiu įgyvendinimu. Kitaip tariant, nors dar nėra tiesiogiai susijusios teismų praktikos, bet galima numanyti, kad tais atvejais, jei privačioje įmonėje (juridinių asmenų baudžiamoji atsakomybė valstybės ir savivaldybės įstaigų atžvilgiu nėra taikoma) nebūtų užtikrinta ir įgyvendinama antikorupcinė aplinka, įvykus korupcinio pobūdžio nusikalstamai veikai, esant kitoms sąlygoms, įmonė galėtų būti patraukta baudžiamojon atsakomybėn. Tiesa, tam tikra teismų praktika apie įmonės atsargumą ir darbuotojų atsakomybę jau egzistuoja (2014 m. balandžio 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A552-54/2014; 2013 m. balandžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A /2013; 2013 m. lapkričio 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A /2013; 2016 m. vasario 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A /2016; ypač su šiuo klausimu susijusios nutartys: 2014 m. balandžio 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A552-54/2014 ir 2014 m. kovo 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A /2014); - Motyvacija kuriant antikorupcinę aplinką. Privačios įmonės yra labiau suinteresuotos taikyti antikorupcines priemones įstaigos veikloje siekdamos savo veiklos rezultatų ir norėdamos išvengti rezultatams kylančių grėsmių. Viešasis sektorius turėtų būti labiau suinteresuotas už privatų sektorių užtikrinti antikorupcines priemones dėl to, kad atlieka viešojo intereso funkciją ir savo veiksmais siekia gerovės visai visuomenei, t. y. kur kas didesniam asmenų ratui nei privačios įmonės. Be to, viešųjų įstaigų vadovai ne mažiau už privataus sektoriaus vadovus suinteresuoti saugoti savo reputaciją, nepaisant to, kad pagrindinis motyvuojantis elementas privačiose įmonėse yra pelnas, o viešosiose įstaigose visuomenės nauda ir socialinė atsakomybė; - Galimybės; - Mechanizmai. Pasaulinė tendencija: viešojo ir privataus sektoriaus suartėjimas ir susipynimas Užduotis. Kaip išmatuoti korupcijos rizikos vertinimo poveikį? - Ar galima sakyti, kad vertinimas turėjo didelį poveikį, jei įstaigos ar jos darbuotojų atžvilgiu nebuvo iškelta baudžiamųjų bylų? - Ar galima sakyti, kad vertinimas turėjo didelį poveikį, jei korupcinių pažeidimų statistika įstaigoje sumažėjo? 1) Ne, nes tai ar kokia kita statistika neparodys, kas neįvyko būtent dėl to, kad buvo veiksmingai taikomos prevencijos priemonės. 2) Ne, nes tai gali nutikti dėl kitų struktūrinių pokyčių. Valstybės ar savivaldybės įstaiga pati privalo nustatyti, kuriose jos veiklos srityse atliekant priskirtas funkcijas yra prielaidos korupcijai pasireikšti, t. y. kuriose veiklos srityse egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė. Tai detalizuojama Valstybės ar savivaldybės įstaigų veiklos sričių, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė, nustatymo 10

11 rekomendacijose, patvirtintose STT direktoriaus rekomendacijose. Sąlygiškai išskirtini veiklos sričių, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė, nustatymo etapai: - Veiklos sričių, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė, sąrašo sudarymas. Įstaigos sudaro visų savo veiklos sričių sąrašą ir nurodo, kokie korupcijos rizikos veiksniai juose egzistuoja. - Veiklos sričių, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė, vertinimas. Įstaiga įvertina, kaip korupcijos rizikos veiksniai yra valdomi, ar pakanka kontrolės procedūrų, ar būtina imtis papildomų priemonių, ir nustato šių priemonių įgyvendinimą. - Motyvuotos išvados dėl įstaigos veiklos sričių, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė, surašymas. Motyvuotoje išvadoje išvardijamos veiklos sritys, kuriose buvo nustatyti korupcijos rizikos veiksniai, kokie rizikos veiksniai buvo nustatyti, kaip jie yra valdomi (kontroliuojami), ar kontrolė yra pakankama, ar reikia imtis papildomų priemonių. - Motyvuotos išvados dėl įstaigos veiklos sričių, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė, pateikimas STT ir viešas paskelbimas. Šiame etape įstaigos vadovas pasirašo korupcijos pasireiškimo tikimybės išvadą ir teikia ją STT, taip pat išvada yra paskelbiama įstaigos interneto svetainėje (Korupcijos rizikos analizės (KRA) atlikimo vadovas, 2015). - Valstybės ar savivaldybės įstaigos, atsižvelgdamos į savo funkcijas ir struktūros sudėtingumą, gali patvirtinti veiklos sričių, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė, nustatymo tvarką (pvz., LR Finansų ministerija patvirtino ministerijos ir jos reguliavimo srities įstaigų korupcijos prevencijos tvarkos aprašą (2007 m. rugsėjo 20 d. Nr. 1K-261), sudarė Finansų ministerijos korupcijos prevencijos koordinavimo ir kontrolės komisiją ir nustatė tvarką, kaip yra atliekamas veiklos sričių, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė, nustatymas ir vertinimas). 2 tema. Korupcijos rizikos analizės mechanizmai: užsienio geroji praktika Korupcijos rizikos analizės mechanizmas Lietuvoje Korupcijos rizikos analizė valstybės ar savivaldybės įstaigos veiklos analizė antikorupciniu požiūriu Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka ir motyvuotos išvados dėl kovos su korupcija programos parengimo, pasiūlymų dėl programos turinio pateikimas, taip pat kitų korupcijos prevencijos priemonių rekomendavimas už jų įgyvendinimą atsakingoms valstybės ar savivaldybių įstaigoms (Korupcijos prevencijos įstatymas (KPĮ)). Korupcijos rizikos analizės paskirtis: - Nustatyti ir įvertinti įstaigos veiklos srities korupcijos rizikos veiksnius ir juos lemiančias problemas; - Parengti rekomendacijas dėl korupcijos rizikos veiksnių mažinimo ar šalinimo; - Pateikti pasiūlymus dėl valstybės ar savivaldybės įstaigos kovos su korupcija programos ir jos įgyvendinimo priemonių plano turinio arba dėl valstybės ar savivaldybės įstaigos kovos su korupcija programos ir jos įgyvendinimo priemonių plano parengimo (KRA atlikimo vadovas, 2015). 11

12 Korupcijos rizikos analizės etapai: - Veiklos sričių, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė, nustatymas; - Korupcijos rizikos analizės atlikimo būtinumo nustatymas: - Išvados dėl korupcijos pasireiškimo tikimybės vertinimas; - Veiklos sričių atitikties KPĮ 6 straipsnio 5 dalyje nustatytiems kriterijams nustatymas; - Korupcijos rizikos analizės atlikimo būtinumo nustatymo išvados surašymas ir teikimas STT direktoriaus pavaduotojui sprendimui priimti. - Korupcijos rizikos analizės atlikimas; - Pateiktų pasiūlymų įgyvendinimo stebėsena. (KRA atlikimo vadovas, 2015) 2016 metais STT atliko 16 korupcijos rizikos analizių metų pabaigoje iš visų pateiktų rekomendacijų 47 proc. yra įgyvendintos ar jų įgyvendinimas tęsiamas (STT 2016 m. veiklos ataskaita). Egzistuoja kelios tarptautinės rizikos analizės metodologijos, kurių pagrindiniai elementai yra šie: - Konteksto nustatymas; - Rizikų identifikavimas (kas gali atsitikti, kada, kur, kaip ir kodėl); - Rizikų analizė (rizikos lygio nustatymas); - Rizikos įvertinimas; - Atsakomosios priemonės. Tačiau šios metodologijos yra plačios, nepritaikytos konkrečių įstaigų ar įmonių atvejams, dėl to jos pačios turi adaptuoti standartus pagal savo poreikius, savo veiklos sritis, darbuotojų tolerancijos korupcijai lygmenį ir pan. ISO 31000:2009. Rizikos valdymas principai ir gairės. Šį standartą gali naudoti bet kokios viešos ar privačios įmonės ar įstaigos, nepriklausomai nuo jų dydžio. ISO 31000:2009 skirtas padėti įstaigoms ar įmonėms padidinti tikimybę pasiekti tikslus, identifikuoti galimybes ir grėsmes, bei efektyviai paskirti ir panaudoti išteklius valdant rizikas. Apskritai ISO standartai užtikrina, kad gaminiai ir paslaugos yra saugūs, patikimi ir geros kokybės. ISO standartus parengia Tarptautinė Standartizacijos Organizacija (International Organization for Standardization (ISO)), kuri yra didžiausia pasaulyje nepriklausoma nevyriausybinė naryste grindžiama organizacija, plėtojanti savanoriškumo pagrindais naudojamus standartus. ISO 31000:2009 taikomas bet kokiai įstaigai ar organizacijai viešajame ar privačiame sektoriuje, tačiau nesilaikoma nuomonės, kad šis standartas yra tinkantis bet kokiai organizacijai, priešingai 12

13 pabrėžiama, kad jis turi būti pritaikytas konkretiems įstaigos ar įmonės poreikiams. Svarbiausi ISO 31000:2009 aspektai: - Jame pateikiamas naujas rizikos apibrėžimas. Vietoje galimybės, kad kažkas atsitiks, kas turės įtakos tikslo pasiekimui, rizika apibrėžiama kaip nežinomumo (neaiškumo) poveikis tikslui. Taigi, skatinama išvengti nežinomumo (neaiškumo) momentų, kurie gali turėti poveikį įstaigai ar įmonei siekiant tikslų; - Jame išdėstoma 11 rizikos valdymo principų, pabrėžiant, kad rizikos valdymo procesas turėtų: - Sukurti ir apsaugoti vertę (geras rizikos valdymas prisideda prie įmonės ar įstaigos tikslų siekimo per nuolatinę jos procesų ir sistemų peržiūrą); - Būti vidinė organizacinio proceso dalis (rizikos valdymas turi būti integruotas į įstaigos ar įmonės valdymo sistemą ir būti planavimo proceso dalis tiek operaciniame, tiek strateginiame planavimo lygmenyje); - Būti sprendimų priėmimo dalis (rizikos valdymo procesas padeda sprendimų priėmėjams atlikti informuotus pasirinkimus, identifikuoti prioritetus ir pasirinkti geriausias alternatyvas); - Būti aiškiai nukreiptas į nežinomumus (neaiškumus) (identifikuodama galimas rizikas, įstaiga ar įmonė gali atlikti kontrolę ar kitus veiksmus didinant galimybę gauti pelno, kartu ir mažinant nuostolius); - Būti sistemiškas, struktūruotas ir atliekamas laiku (rizikos valdymo procesas įstaigoje ar įmonėje turėtų būti suderintas su kitais procesais, kad būtų užtikrintas efektyvumas, suderinamumas ir rezultatų patikimumas); - Būti grindžiamas geriausiai prieinama informacija (siekiant suvaldyti riziką, reikia turėti kuo išsamesnės informacijos, tačiau suvokti, kad turima informacija gali būti ribota. Svarbu suprasti, kaip ši informacija pasitarnauja rizikos valdymo proceso metu); - Būti pritaikytas konkrečiai įmonei ar įstaigai (rizikos valdymo sistema turi atitikti kiekvienos įstaigos ar įmonės poreikius ir galimybes; vidinę ir išorinę operacines aplinkas); - Atsižvelgti į žmogiškuosius ir kultūrinius veiksnius (rizikos vertinimo sistemos turi pripažinti žmogiškąją ir kultūrinę įtaką siekiant įmonės ar įstaigos tikslų); - Būti skaidrus ir įtraukiantis (įtraukiantis vidinius ir išorinius dalyvius į rizikos valdymo sistemą pripažįstant, kad komunikavimas ir konsultavimasis yra esminiai veiksmai identifikuojant, analizuojant ir vertinant rizikas); - Būti dinamiškas, pasikartojantis ir reaguojantis į pokyčius (rizikos valdymo procesas turi būti lankstus. Reikia mokėti greitai reaguoti į naujai atsirandančias rizikas ir pastebėti išnykstančias rizikas); - Padėti nuolat gerinti organizaciją (brandžias rizikos valdymo sistemas turinčios įmonės ar įstaigos yra jau kurį laiką į tai investavusios ir demonstruoja nuolatinį savo tikslų pasiekimą). 13

14 ISO 31000:2009 nustato 5 rizikos valdymo sistemos elementus: - Įmonė ar įstaiga turi jaustis visiškai atsakinga už savo rizikas ir sukurti tinkamą rizikos valdymo sistemą; - Rizikos valdymo sistema turi būti nuolat tobulinama atsižvelgiant į konteksto kaitą; - Turi būti paskirti asmenys, atsakingi už rizikos valdymą. Jie turi būti tinkamai apmokyti, turėti pakankamai išteklių; - Priimant sprendimus turi būti atsižvelgiama į galimas rizikas; - Visiems įstaigos ar įmonės dalyviams periodiškai turi būti teikiama informacija apie rizikos valdymo veiksmus. Visi įstaigos ar įmonės darbuotojai yra atsakingi už korupcijos rizikos valdymą visame įstaigos ar įmonės veiklos procese. Labai abstrakčiai atsakomybės lygmenis galima suskirstyti taip: Strateginiame lygmenyje už rizikos valdymą atsakingi įstaigos ar įmonės vadovai; Veiklos lygmenyje vidurinio lygmens vadovai / paskirti darbuotojai / tarnautojai; Atskirų veiksmų lygmenyje kiti darbuotojai. Rizikos valdymo įdiegimo sistema: 1. Sprendimo dėl rizikos valdymo sistemos priėmimas; 2. Įsipareigojimas laikytis rizikos valdymo sistemos; 3. Įstaigos / įmonės rizikos valdymo sistemos kūrimas: - organizacijos konteksto suvokimas / įvertinimas; - organizacijos rizikos valdymo politikos formavimas; - darbuotojų įtraukimas į rizikų valdymą; - rizikos valdymo sistemos įtraukimas į organizacijos veiklą; - išteklių rizikos valdymui paskyrimas; - vidinių komunikacijos mechanizmų nustatymas. 4. Rizikos valdymo sistemos įgyvendinimo užtikrinimas: - rizikos valdymo programomis; - rizikos valdymo procesu. 5. Rizikos valdymo sistemos monitoringas; 6. Rizikos valdymo sistemos tobulinimas. JTKPK (Jungtinių Tautų Konvencija prieš Korupciją): Techninės gairės 14

15 Rekomenduojama susitariančioms šalims sukurti antikorupcines strategijas, kurios būtų pagrįstos rizikos vertinimu. Pačiose gairėse nenurodoma, kaip šis rizikos vertinimas turėtų būti atliekamas. Užsimenama, kad turėtų būti remiamasi statistine informacija, taip pat audito ataskaitomis, specialiais tyrimais, kuriais nustatomos korupcijos apraiškų priežastys, tendencijos ir pažeidžiamos sritys. Tai turėtų suteikti daugiau žinių apie tai, kurie sektoriai ar procedūros yra pažeidžiamesni už kitus, kokio lygio jų pažeidžiamumas, ir tuo padėti plėtoti geresnes prevencijos ir korupcinių reiškinių aptikimo priemones. Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (EBPO) Viešojo sektoriaus integralumo vertinimo pagrindai (Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) Framework for Assessment of Public Sector Integrity) skirti ne tiek viešojo sektoriaus subjektų antikorupcinės aplinkos kūrimui, kiek suteikia informaciją įstatymų leidėjams apie viešojo sektoriaus šioje srityje naudojamų mechanizmų ir pagalbos sistemas. Tačiau ir juose yra vertingos informacijos dėl korupcijos rizikos vertinimo atskirose įstaigose ar valstybės įmonėse pvz., korupcijos rizikos vertinimas turi būti įtrauktas ir į bendras strategines įstaigos ar įmonės nuostatas, priemones ir veiksmų planus, kurie vėliau vertinami pagal nustatytus standartus. EBPO požiūris grindžiamas prielaida, kad šiais laikais iš valstybių tikimasi, jog šios patikrintų, ar atsparumo korupcijai politika yra pasiekiami ja užsibrėžti tikslai, kuriais siekiama skatinti ekonominės, politinės ir socialinės aplinkos gerinimą ir visuomenės pasitikėjimą. Remiantis EBPO siūloma metodologija, vertinimo kelionė prasideda nuo identifikavimo, kuriuos etikos pastato blokus reikia tikrinti (institucijas, sistemas ar mechanizmus, t. t.). Vertinimas gali būti atliekamas tiek konkrečių priemonių, tiek jų sąveikos atžvilgiu. Pvz., galima vertinti: - Rizikas (analizuoti rizikas ir pažeidžiamas sritis); - Specifinius politikos instrumentus (atsparumo korupcijai ar korupcijos prevencijos priemones); - Kompleksines programas (vertinti politikos instrumentų sąveikas); - Organizacinės kultūros elementus (peržiūrėti vertybes, elgesį ir atskirus elgesio atvejus). Vertinimas kiekvienoje įstaigoje ar valstybės įmonėje turi būti individualizuotas. EBPO pirmiausiai ragina veikti palaipsniui: 1 žingsnis: Tikslo apsibrėžimas. Kokiu tikslu vertinti? 2 žingsnis: Objekto pasirinkimas: ką vertinti? 3 žingsnis: Vertinimo planavimas ir organizavimas: kas atliks vertinimą? 4 žingsnis: Susitarimas dėl metodologijos. Kaip bus vertinama? 5 žingsnis: Užtikrinamas poveikis. Kaip integruoti vertinimo rezultatus į įstaigos veiklą? Taip pat EBPO pateikia rinkinį kriterijų, į ką vertinimas gali būti nukreiptas: - Formalus priemonių egzistavimas (ar įstaigoje ar valstybės įmonėje egzistuoja atsparumo korupcijai politikos instrumentai teisinės nuostatos, elgesio kodeksai, institucijos, procedūros?); 15

16 - Priemonių realumas (ar atsparumo korupcijai nuostatomis galima realiai pasinaudoti?); - Efektyvumas (ar atsparumo korupcijai instrumentais pasiekiami konkretūs užsibrėžti tikslai?); - Tikslingumas (kiek politikos instrumentai atitinka bendruosius įstaigos ar įmonės tikslus ir norimą elgesio modelį?); - Suderinamumas (ar skirtingi elementai yra suderinami, papildo vienas kitą, o ne prieštarauja vienas kitam, ir ar prisideda prie atsparumo korupcijai politikos stiprinimo?). Australija. Australijos standartas AS Sukčiavimo ir korupcijos kontrolė taikomas visoms įstaigoms, privačioms įmonėms ir nevyriausybinėms organizacijoms. Sukčiavimas ir korupcija apima šias kategorijas: - Sukčiavimas, susijęs su neteisėtu turto panaudojimu; - Sukčiavimas, susijęs su manipuliavimu finansinėmis ataskaitomis; - Korupcija, įskaitant pasinaudojimą padėtimi siekiant gauti asmeninę naudą. Standartu siūloma įstaigoms ir įmonėms nusistatyti, kad jų sukčiavimo ir korupcijos kontrolės programomis siekiama: - Eliminuoti iš vidaus ar išorės įstaigai ar įmonei kylančių korupcijos ar sukčiavimo apraiškų galimybę; - Tuo atveju, jei prevencinė sistema nesuveikia, laiku nustatyti sukčiavimo ar korupcijos atvejus; - Gauti sukčiavimo ar korupcijos veikla įmonei ar įstaigai padarytos žalos atlyginimą; - Užkardyti įstaigos ar įmonės galimą padaryti sukčiavimo ar korupcijos veiką kitos įstaigos ar įmonės atžvilgiu. Standartu rekomenduojama kontroliuoti sukčiavimą ir korupciją šiais veiksmais: - Nustatant įstaigos ar įmonės sukčiavimo ir korupcijos kontrolės tikslus ir vertybes; - Patvirtinant įstaigos ar įmonės prieš sukčiavimą ir korupciją nukreiptą politiką; - Parengiant, įgyvendinant, tobulinant ir palaikant holistinę atsparumo korupcijai programą; - Vykdant sukčiavimo ir korupcijos kontrolės planavimą; - Įgyvendinant rizikos valdymą, į kurį įtrauktas rizikų identifikavimas, analizė, vertinimas, įgyvendinimas, komunikacija, monitoringas ir ataskaitų teikimas; - Įgyvendinant sukčiavimo ir korupcijos rizikų valdymo strategijas (ypatingą dėmesį skiriant netoleruotinai rizikai); - Užtikrinant monitoringo ir tobulinimo tęstinumą; - Didinant informuotumą; - Nustatant aiškias atskaitingumo struktūras vykdant ir viešinant tyrimą; - Nustatant gaires, kaip bus atlyginama korupcija ar sukčiavimu padaryta žala; - Įgyvendinant kitas reikalingas strategijas. 16

17 Nyderlandai SAINT (The Self-Assessment INTegrity) priemonė Nyderlanduose korupcijos rizikos vertinimas yra privalomas visose viešojo sektoriaus institucijose. Jos gali naudoti SAINT vertinimo priemonę arba pasirinkti panašią. Jei institucija nevykdo įsipareigojimo atlikti korupcijos rizikos vertinimą, jai už tai sankcijos nėra taikomos, tačiau jei įstaigai dėl to kyla atsparumo korupcijai problemų, kenčia įstaigos vadovai (EBPO, 2016). SAINT priemonė padeda įstaigoms įsivertinti pažeidžiamumą ir atsparumą korupciniams pažeidimams bei pateikia rekomendacijas, kaip pagerinti atsparumo korupcijai valdymą. Pagrindiniai SAINT bruožai: - Siekiant prevencinių tikslų, SAINT visų pirmiausiai skirta identifikuoti pagrindines pažeidžiamas sritis ir rizikas, suteikti darbuotojams žinių apie atsparumą korupcijai ir stiprinti organizacijos atsparumą nustatomiems trūkumams; - Kaip įsivertinimo priemonė, SAINT skatina organizaciją būti iniciatyvia tikrinant savo atsparumą korupcijai, t. y. vertinimas atliekamas remiantis darbuotojų žiniomis, nuomonėmis, idėjomis bei rekomendacijoms apie taikytinas priemones. SAINT grindžiama 5 žingsnių metodologija: 1 žingsnis: tam tikroms veikloms ir procesams būdingų pažeidžiamumų nustatymas ir vertinimas (pvz.: dokumentų išdavimas, sutarčių sudarymas, teisės taikymas, ryšiai su privačiu sektoriumi, valstybės turto valdymas ir t. t.); 2 žingsnis: pažeidžiamumą didinančių veiksnių vertinimas (didėjantis darbo krūvis, teisės aktų kaita, valdymas ir personalas, t. t.); 3 žingsnis: atsparumo kontrolės sistemos vertinimas (siekiant nustatyti, kiek organizacija yra atspari korupcijos rizikai); 4 žingsnis: nukrypimų analizė (siekiant nustatyti, ar santykis tarp pažeidžiamumo ir atsparumo yra pakankamas); 5 žingsnis (taikomas tik tada, kai nukrypimų analizė (4 žingsnis) parodo, kad pažeidžiamumas yra stipresnis nei atsparumas): parengiamas planas, kaip valdyti pavojingiausius procesus ir kokių priemonių imtis siekiant stiprinti įstaigos atsparumą korupcijai. Analizė iš anksto stropiai parengiama ir atliekama per 1 dieną. Ją sudaro 4 moduliai (darbo grupės su įstaigos darbuotojais): 1 modulis. Analizė. Dalyviai analizuoja kiekvieno pažeidžiamo įstaigos proceso korupcijos rizikas: 1a. Procesų analizė: pirmas žingsnis organizacija sudaro išsamų procesų sąrašą ir pateikia 17

18 dalyviams; 1b. Labiausiai pažeidžiamų procesų atrinkimas. Dalyviai atrenka du arba tris labiausiai pažeidžiamus procesus; 1c. Pažeidžiamiausių procesų atsparumo korupcijai analizė; 1d. Pagrindinių rizikų nustatymas. Pagal 1c analizės rezultatus, išskiriamos penkios didžiausios rizikos kiekvienam analizuotam procesui. Pažeidžiami procesai gali būti išdėstomi taip: Pažeidžiamumo elementai vertinimo Pažeidžiamos sritys / veiklos Santykiai tarp valstybės funkcijų įgyvendinimo subjekto ir visuomenės / verslo Rinkliavos Mokesčiai, muitai, kt. apmokestinimas Sutartys Pirkimai, užsakymai, pavedimai Mokėjimai Subsidijos, pašalpos, išmokos, paskolos, parama Išdavimai Leidimai, pasai, vairuotojų pažymėjimai, identifikacinės kortelės, leidimai Vykdymas Priežiūra, kontrolė, inspektavimas, tyrimas, sankcionavimas Viešojo turto valdymas Informacija Nacionalinis saugumas, konfidenciali informacija, dokumentai, bylos Pinigai Grynieji pinigai, išlaidos, priedai, pašalpos, t. t. Prekės Pirkimas, valdymas, vartojimas (ištekliai, kompiuteriai, t. t.) Taip pat gali būti išskiriami ir veiksniai, kurie gali padidinti pažeidžiamumą. Pavyzdžiui: Sritis Valdymas ir personalas Rizika Valdymas sutelktas vieno asmens rankose ar mažoje grupėje Personalas turi įstaigą griaunančių galių 18

19 Personalas labai nelojalus Organizacijos kultūra Darbo pobūdis Sudėtingumas Nėra įpročio atsakyti už savo veiksmus Nėra galimybių saugiai aptarti sudėtingus klausimus Diskreciniai įgaliojimai / valdingų sprendimų sutelkimas vienose rankose Politinis / laiko spaudimas Sudėtingi finansiniai ar teisiniai santykiai Jauna organizacija / pernelyg greitai pradėtas projektas Viešųjų ir privačių funkcijų sąveika 2 modulis. Vertinimas. Dalyviai vertina integralumo priemonių, sudarančių bendrą įstaigos ar įmonės integralumo kontrolės valdymo sistemą, brandą. Sistema padalinama į 14 klasterių, išdėstytų 3 blokuose: - kietoji kontrolė susijusi su taisyklėmis, procedūromis ir techninėmis sistemomis; - minkštoji kontrolė skirta paveikti elgesį, darbo aplinką ir organizacinę kultūrą; - bendroji kontrolė apima tiek kietosios, tiek minkštosios kontrolės elementus. Integralumo kontrolės valdymo sistema: Kietoji kontrolė Bendroji kontrolė Minkštoji kontrolė 3. Atsakomybės 1. Politikos programa 7. Vertybės ir standartai 4. Norminiai aktai ir reguliavimas 2. Pažeidžiamumo /rizikų analizė 8. Informavimas apie integralumą 5. Apskaitos sistema / vidinė kontrolė 11. Įdarbinimas ir atranka 9. Atsakingas valdymas 6. Saugumas 12. Atsakas į integralumo pažeidimus 10. Organizacinė kultūra 13. Atskaitingumas 14. Auditas ir stebėsena Darbo grupės dalyviai vertina visų priemonių brandą, suteikdami jiems balus pagal šią sistemą: Lygis Kriterijus 19

20 1. Nieko nežinau apie tokią priemonę 2. Žinau apie tokią priemonę, tačiau manau, kad ji neveikia 3. Žinau apie tokią priemonę, manau, kad ji yra įgyvendinama, tačiau nežinau, ar ji veiksminga 4. Žinau apie tokią priemonę, manau, kad ji yra įgyvendinama, manau, kad ji yra veiksminga 3 modulis. Ataskaita ir veiksmų planas. Šiuo moduliu siekiama atsakyti į klausimą, kokios priemonės yra tinkamiausios siekiant panaikinti didžiausias rizikas? Remdamiesi ankstesniuose moduliuose sukaupta informacija, dalyviai siūlo, kaip organizacija gali pagerinti ir įgyvendinti svarbiausias priemones. Remiantis šiais pasiūlymais, parengiama ataskaita ir veiksmų planas. 4 modulis. Atlikto patikrinimo įvertinimas. Darbo grupės veiklos pabaigoje dalyviai atsako į kelis klausimus, skirtus patikrinimo įvertinimui. Prie gerosios užsienio praktikos pavyzdžių atliekant korupcijos rizikos analizę minėtini Slovėnijos antikorupcijos komisijos patvirtintas integralumo planas (Slovenian Commission for the Prevention of Corruption, 2011), Australijos Viktorijos valstijos policijos integralumo rizikos vertinimo įrankis (Office of Police Integrity Victoria, 2012), Jungtinių Tautų vystymo programos (JTVP) Korupcijos ir antikorupcijos matavimo gidas (United Nations Development Programme, 2015), GATEWAY korupcijos vertinimo gairės (McDevitt, 2011). Naudingos medžiagos apie gerąsias praktikas taip pat galima rasti U4 Anti-Corruption Resource Centre parengtoje Integralumo vertinimo įrankių apžvalgoje (U4, 2012). 3 tema. Įstaigos veiklos sričių sąrašo sudarymas ir korupcijos rizikos veiksnių priskyrimas veiklos sritims KPĮ 6 str. 3 d.: Valstybės ar savivaldybių įstaigų vadovai, struktūriniai padaliniai arba asmenys, valstybės ar savivaldybės įstaigos vadovo įgalioti vykdyti korupcijos prevenciją ir jos kontrolę, pagal šio straipsnio 4 dalyje numatytus kriterijus nustato valstybės ar savivaldybės įstaigos veiklos sritis, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė. STT rekomendacijos: Įstaigos vadovas, siekdamas savo įstaigos ar jai pavaldžių įstaigų veiklos sričių, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė, nustatymo procesą maksimaliai pritaikyti pagal savo įstaigos ar jai pavaldžių įstaigų veiklos specifiką, gali patvirtinti atitinkamos įstaigos ar jai pavaldžių įstaigų veiklos sričių, kuriose egzistuoja didelė korupcijos pasireiškimo tikimybė, nustatymo tvarkos aprašą. Pirmiausiai atsakingi asmenys turi sudaryti įstaigos / įmonės veiklų sąrašą. Antikorupcinės aplinkos viešajame sektoriuje kūrimo ir įgyvendinimo vadovo (2017) (toliau Antikorupcinės aplinkos vadovas) 16.8 priede pateikiamas pavyzdinių savivaldybės veiklų sąrašas. 20

21 3.1. Užduotis. Diskusija: 1. Kas sudaro įstaigos veiklos sričių sąrašą? 2. Kiek laiko tam skirti? Vidutinio dydžio įstaigai ar įmonei turėtų užtekti vienos dienos. 3. Kaip sudaromas pavyzdinis veiklos sričių sąrašas? Kas yra veikla? Ar veiklų grupės išskaidomos? Žiūrima pagal kriterijų sąrašą, pateiktą KPĮ 6 str. 4 d. 4. Kokiais dokumentais remiantis sudaromas veiklų sąrašas?! Remiantis RCC RAI (2015) metodologija reikia vertinti ne tik veiklas (+jų rizikos veiksnius), bet ir: - Veiklas; - Funkcijas; - Kitus veiksnius, didinančius pažeidžiamumą. Rūšis Procesai Veiklos, funkcijos ar kito veiksnio pavyzdžiai Leidimų išdavimas, mokesčių nustatymas, registravimas, sveikatos paslaugų teikimas ir t. t. Funkcijos Vadovaujančios pareigos, sprendimų priėmimas, kontrolė, priežiūra, t. t. Kiti veiksniai Didelis viešumas, su investavimu susiję klausimai, politinis ar laiko spaudimas, per maži ištekliai ir t. t. Veiklų sąrašą sudaro: - Veiklos sritys, susijusios su įstaigos savarankiško funkcionavimo užtikrinimu (vidaus administravimas) (bendros daugeliui įstaigų): - viešųjų pirkimų planavimas, iniciavimas, vykdymas ir kontrolė; - valstybės paslapties naudojimas; - turto valdymas ar naudojimas. - Veiklos sritys, susijusios su įstaigos konkrečių funkcijų vykdymu. 21

22 Padaryta korupcinio pobūdžio nusikalstama veika Pagrindinės funkcijos yra kontrolės ar priežiūros vykdymas Atskirų valstybės tarnautojų funkcijos, uždaviniai, darbo ir sprendimų priėmimo tvarka bei atsakomybė nėra išsamiai reglamentuoti Veikla yra susijusi su leidimų, nuolaidų, lengvatų ir kitokių papildomų teisių suteikimu ar apribojimu Daugiausia priima sprendimus, kuriems nereikia kitos valstybės ar savivaldybės ar savivaldybės įstaigos patvirtinimo Naudojama valstybės ar tarnybos paslaptį sudaranti informacija Anksčiau atlikus korupcijos rizikos analizę, buvo nustatyta veiklos trūkumų Įstaigos veiklos sritys Kriterijai 3.2. Užduotis. Dalyvių minčių lietus: kokie galėtų būti papildomi kriterijai, pagal kuriuos įstaiga galėtų veikloms priskirti korupcijos rizikas? 4 tema. Korupcijos pasireiškimo tikimybės nustatymo tam tikroje veiklos srityje poreikio įvertinimas. Sudarius įstaigos veiklų sąrašą vertinama, ar kiekviena veikla atitinka kurį nors (kuriuos nors) iš kriterijų, kuriais remiantis veiklos sritis būtų priskiriama prie didele korupcijos pasireiškimo tikimybe pasižyminčių sričių. Kaip atliekamas įvertinimas, ar įstaigos arba įmonės veiklos sritys atitinka nustatytus kriterijus, išsamiai nurodyta STT direktoriaus rekomendacijose. 22

23 Sudarius įstaigos veiklų sąrašą, kiekvienos veiklos atžvilgiu įvertinama, ar: 1. Padaryta korupcinio pobūdžio nusikalstama veika. Atitiktis šiam kriterijui nustatoma vertinant, ar per analizuojamąjį laikotarpį įstaigoje (įstaigos padalinyje, valdymo sričiai priklausančioje įstaigoje) buvo užfiksuoti KPĮ 2 str. 2 d. nurodytų korupcinio pobūdžio nusikalstamų veikų atvejai. Taip pat vertinama, ar įstaigoje buvo užfiksuoti kitų tapataus pobūdžio, tačiau mažiau pavojingų teisės pažeidimų, už kuriuos numatyta administracinė, tarnybinė (drausminė) ar kitokia teisinė atsakomybė, atvejai. Vertinama, kad įstaigos (įstaigos valdymo sričiai priklausančios įstaigos, padalinio) veikla atitinka šį kriterijų, neatsižvelgiant į minėtų neteisėtų veikų tyrimo baudžiamojo proceso (administracinio teisės pažeidimo bylos nagrinėjimo ar tarnybinio nusižengimo tyrimo) stadiją. 2. Pagrindinės funkcijos yra kontrolės ar priežiūros vykdymas. Vertinama, kad įstaigos veikla atitinka šį kriterijų, jei nustatoma, kad įstaigai (įstaigos padaliniui, įstaigos valdymo sričiai priklausančiai įstaigai, atskiriems valstybės tarnautojams ar darbuotojams) suteikti įgaliojimai vykdyti veiklą, skirtą prižiūrėti, kaip jiems nepavaldūs fiziniai ir (ar) juridiniai asmenys laikosi įstatymų, kitų teisės aktų reikalavimų atitinkamoje valdymo srityje, ar vykdyti kontrolės funkcijas, nesusijusias su įstaigos vidaus administravimu. 3. Atskirų valstybės tarnautojų funkcijos, uždaviniai, darbo ir sprendimų priėmimo tvarka bei atsakomybė nėra išsamiai reglamentuoti. Vertinama, kad įstaigos veikla atitinka šį kriterijų, jei nustatoma, kad: valstybės tarnautojų ar darbuotojų įgyvendinami uždaviniai, vykdomos funkcijos, darbo ir sprendimų priėmimo tvarka neapibrėžti (nepakankamai apibrėžti) įstaigos priimtų administracinių aktų ar kitų teisės aktų dispozicijose, yra įstatymų ir jų įgyvendinimo teisės norminių aktų ir administracinių aktų kolizijų, nepriimti administraciniai aktai, būtini įstatymų ar kitų teisės norminių aktų įgyvendinimui, platūs įstaigos valstybės tarnautojų ar darbuotojų įgaliojimai priimti sprendimus savo nuožiūra, valstybės tarnautojų ar darbuotojų priimamų administracinių sprendimų ar veiklos kontrolės tvarka, valstybės tarnautojų ar darbuotojų atsakomybė neapibrėžta (nepakankamai apibrėžta) įstaigos teisės aktuose ir kt. 4. Veikla yra susijusi su leidimų, nuolaidų, lengvatų ir kitokių papildomų teisių suteikimu ar apribojimu. Vertinama, kad įstaigos veikla atitinka šį kriterijų, nustačius, kad valstybės ar savivaldybės įstaigai (įstaigos padaliniui, įstaigos valdymo sričiai priklausančiai įstaigai, jų valstybės tarnautojams ar darbuotojams) suteikti įgaliojimai išduoti leidimus, licencijas, suteikti nuolaidas, lengvatas ir kitokias papildomas teises ar atsisakyti jas išduoti arba sustabdyti, panaikinti jų galiojimą ar kitaip jas apriboti, taikyti teisės aktuose nustatytas kitas teisinio poveikio priemones, konstatuoti, nagrinėti teisės pažeidimus ir priimti sprendimus dėl teisinės atsakomybės priemonių taikymo. 5. Daugiausia priima sprendimus, kuriems nereikia kitos valstybės ar savivaldybės ar savivaldybės įstaigos patvirtinimo. Vertinama, kad valstybės ar savivaldybės įstaigos veikla atitinka šį kriterijų, kai (įstaigos padaliniams, įstaigos valdymo sričiai priklausančiai įstaigai, atskiriems valstybės tarnautojams ar darbuotojams) suteikti įgaliojimai savarankiškai priimti sprendimus, susijusius su valstybės ar savivaldybės turto valdymu, naudojimu ir disponavimu juo, viešaisiais pirkimais, taip pat sprendimus administracinio reglamentavimo, administracinių paslaugų teikimo, viešųjų paslaugų teikimo administravimo srityje, kai šie sprendimai susiję kelių rūšių visuomeninių santykių reguliavimu ir (ar) kitų įstaigų valdymo sritimi ar kompetencija, tačiau teisės aktai nenustato prievolės derinti juos su kitomis valstybės ar savivaldybės įstaigomis ir (ar) nereikia kitos valstybės ar savivaldybės įstaigos patvirtinimo. 23

24 6. Naudojama valstybės ar tarnybos paslaptį sudaranti informacija. Rekomenduotina laikyti, kad valstybės ar savivaldybės įstaigos veikla atitinka šį kriterijų, jei nustatoma, kad įstaigos (įstaigos padalinio, įstaigos valdymo sričiai priklausančios įstaigos, valstybės tarnautojų ar darbuotojų) veikla susijusi su informacijos įslaptinimu ar išslaptinimu, įslaptintos informacijos naudojimu ar jos apsauga ir (ar) atskiri jų darbuotojai yra įslaptintos informacijos rengėjai arba gavėjai. 7. Anksčiau atlikus korupcijos rizikos analizę, buvo nustatyta veiklos trūkumų. Valstybės ar savivaldybės įstaigos veiklos atitiktis šiam kriterijui vertinama tik tuo atveju, jei STT teisės aktų nustatyta tvarka atliko korupcijos rizikos analizę įstaigoje ir jos vadovui pateikė išvadą dėl korupcijos rizikos analizės. Laikytina, kad valstybės ar savivaldybės įstaigos veikla atitinka šį kriterijų, jei STT pateiktoje išvadoje buvo nurodyti konkretūs įstaigos (įstaigos padalinio, valdymo sričiai priklausančios įstaigos) veiklos trūkumai ir teiktos rekomendacijos jiems šalinti Užduotis. Kokie galėtų būti papildomi kriterijai įvertinant korupcijos pasireiškimo tikimybės nustatymo poreikį, pagal įmonės ūkinės veiklos, organizacinės aplinkos ir kt. aplinkybes, specifiką? Reikėtų turėti omenyje tai, kad gavusi įstaigos motyvuotą išvadą, STT toliau vertina būtinybę tam tikrų įstaigos veiklos sričių atžvilgiu atlikti korupcijos rizikos analizę. Tokiu atveju, remiantis KPĮ 6 str. 6 d. ir KRA atlikimo vadovu, STT vertina: - Ar yra buvę bandymų, pažeidžiant teisės aktų nustatytą tvarką, paveikti valstybės ar savivaldybės įstaigos darbuotojus ar jų priimamus sprendimus. Tokio pobūdžio informacija yra surenkama iš viešų interneto šaltinių, pareiškimų duomenų bazės, Lietuvos teismų informacinės sistemos (LITEKO), kt. šaltinių. - Ar išaiškinta korupcinio pobūdžio nusikalstamų veikų kitose panašias funkcijas atliekančiose valstybės ar savivaldybių įstaigose. Informacija yra surenkama iš LITEKO. - Ar tobulintina valstybės ar savivaldybės įstaigos veiklos priežiūros sistema. STT pareigūnai įvertina įstaigos veiklą ir jos veiklos priežiūros sistemą reglamentuojančius teisės aktus. Informacija yra surenkama iš viešų interneto šaltinių, Seimo kontrolierių, Valstybės kontrolės, Vyriausybės atstovų apskrityse teikiamų ataskaitų (dokumentų). - Ar priimami sprendimai yra susiję su materialine ar kitokia interesanto nauda. Informacija yra surenkama analizuojant įstaigos veiklą ar administracines procedūras reglamentuojančius teisės aktus. - Ar buvo nustatyta galiojančios tvarkos normų pažeidimų. Informacija yra surenkama iš Valstybės kontrolės atliekamų audito ataskaitų, Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos išvadų, kitų viešo pobūdžio informacijos šaltinių, pavyzdžiui, iš valstybės ar savivaldybės įstaigos svetainės yra surenkama informacija apie nustatytus tarnybinius nusižengimus ir galiojančias tarnybines nuobaudas. - Ar gauta kitos informacijos apie valstybės ar savivaldybės įstaigos veikloje egzistuojančias korupcijos apraiškas (kriminalinės žvalgybos ir žvalgybos informacija, gyventojų skundai ir pareiškimai). 24